Dhana na maana ya Bunge Maalumu la Katiba

• Nafasi yake ni kubwa zaidi ya Tume, muhimu kuliko kura za maoni

BUNGE Maalumu la Katiba (constituent assembly) ni chombo mahsusi cha wananchi cha kutunga Katiba yao. Katika falsafa za kisiasa na kikatiba, wananchi ndiyo wenye mamlaka (sovereign power) na kwa kutumia mamlaka yao wananchi ndiyo huunda chombo chao cha kujadili na kupitisha Katiba. Ndiyo maana, nchi nyingi duniani, hutumia Bunge Maalumu na kura ya maoni kujiwekea Katiba za nchi zao. Bunge Maalumu la Katiba ni kielelezo cha mamlaka ya wananchi. Kwa hivyo, kiuhalisia, wajumbe wa Bunge Maalumu wanatakiwa kuchaguliwa moja kwa moja na wananchi katika Uchaguzi Mkuu. Kazi ya Bunge Maalumu ni moja tu: kutunga Katiba na baada ya hapo uhai wake unamalizika. 

Kwa kuwa wananchi hawawezi kukutana wote kujadili kwa pamoja Katiba yao, wananchi kwa hiari yao wanawachagua wajumbe wao kukaa, kujadili na kuwatungia Katiba na hatimaye wananchi wanakubali au kukataa Katiba iliyopitishwa na Bunge lao katika kura ya maoni.  Kwa hiyo, Bunge la Katiba linakuwa na madaraka makubwa kuliko hata Bunge la kawaida kwa sababu mamlaka na madaraka ya Bunge la Katiba yanatokana na wananchi moja kwa moja. Hii ni dhana ya Bunge Maalumu. Katika hali halisi, mambo yanakuwa tofauti.

Mchakato wa kutunga Katiba unaweza kuwa tofauti kutokana na hali halisi na mazingira ya kisiasa ya nchi inayohusika. Na wajumbe wa Bunge Maalumu pia wanaweza wakachaguliwa moja kwa moja au kuchaguliwa kupitia vyombo vingine. Katika historia ya nchi yetu, hatujawahi kuwa na Bunge Maalumu lililochaguliwa na wananchi moja kwa moja. Bunge Maalumu la kwanza katika Tanganyika lilikuwa mwaka 1962 lililopitisha Katiba ya Jamhuri ya Tanganyika. Bunge la kawaida (National Assembly) lilipitisha sheria ya kujigeuza kuwa Bunge Maalumu. Hata hivyo, ili kuthibitisha kazi na mamlaka yake, Katiba na sheria zingine zilizopitishwa na Bunge Maalumu hazikuwasilishwa kwa Gavana kwa ajili ya kupata idhini yake kama zilivyokuwa taratibu za kupitisha sheria wakati ule.  

Bunge Maalumu la Katiba la pili lilikuwa mwaka 1977. Kwa mujibu wa mamlaka aliyopewa Rais, Mwalimu Julius Nyerere, na Mkataba wa Muungano (Articles of Union), Mwalimu, kwa makubaliano na Rais wa Zanzibar, aliunda Bunge Maalumu la Katiba lililopitisha Katiba ya 1977, ambayo ni Katiba tuliyonayo. Ni kweli kwamba wajumbe walioteuliwa na rais kuingia katika Bunge Maalumu wote walikuwa wabunge, theluthi moja wakiwa kutoka Zanzibar na theluthi mbili kutoka Bara. Lakini hawakuingia katika Bunge Maalumu kwa nyadhifa zao za kibunge bali kwa kuteuliwa na Rais, chini ya mamlaka aliyopewa na Mkataba wa Muungano. 

Pia kwa mujibu wa Mkataba wa Muungano kulikuwa na Tume ya Katiba. Watu ishirini, 10 kutoka Bara na 10 kutoka Zanzibar, walioandaa katiba ya Chama cha Mapinduzi (CCM) ndiyo waligeuzwa kuwa wajumbe wa Tume ya Katiba ya Muungano. CCM kupitia Tume hii ilitoa maelekezo kwa Wizara ya Sheria kuandika Rasimu ya Katiba. Waziri wa Sheria alikuwa Mama Julie Manning na Joseph Sinde Warioba alikuwa Mwanasheria Mkuu. Niongeze pia kwamba katibu wa Tume alikuwa Pius Msekwa na Mwenyekiti Mzee Thabit Kombo (marehemu).

Pamoja na kwamba mchakato unaweza kutofautiana na hata upatikanaji wa wajumbe wa Bunge Maalumu, bado kidhana hadhi na mamlaka ya Bunge Maalumu yanabaki pale pale, kama kielelezo cha mamlaka ya wananchi.  Dhana hii ya Bunge Maalumu ilieleweka kwa ufasaha mkubwa nyakati zile. Marehemu Edward Sokoine, ambaye alikuwa Waziri Mkuu, alielezea vizuri wakati akiwasilisha rasimu/mapendekezo mbele ya Bunge Maalumu.

Namnukuu: “Katiba ya nchi ndiyo sheria ya msingi kabisa kwa taifa lolote, na chombo kinachotunga sheria hiyo ni lazima kiwe ni chombo chenye madaraka makubwa kabisa. Kwa hiyo, Bunge hili Maalumu lina madaraka kuliko Bunge la kawaida. Bunge hili linaweza kukataa au kukubali mapendekezo haya.

“Lakini Ndugu Spika, katika kutumia madaraka yetu ni lazima tujue mipaka ya madaraka hayo. Mapendekezo tutakayofikiria hivi sasa yametokana na maagizo ya Chama. Kwa busara yetu Watanzania tumeamua, na bila kusita, kwamba Chama kitashika hatamu za uongozi nchini. Kwa hiyo Bunge hili linaweza kabisa kuyakataa ama kuyabadilisha mapendekezo ya Serikali iwapo litaona kuwa yanapinga maagizo ya Chama. Na iwapo mapendekezo yote yanayopendekezwa yanatekeleza maagizo ya Chama naomba Bunge lisione uzito wa kuyapokea na kuyapitisha bila kusita. (Makofi.)

Pamoja na ukweli kwamba enzi zile zilikuwa enzi za chama kimoja, na chama kushika hatamu, Sokoine hakutafuna maneno yake au kupinda dhana ya Bunge Maalumu. Alichokuwa anawakumbusha wajumbe ni kwamba wao wote walikuwa wanachama wa CCM na walikuwa wanabanwa na uamuzi wa chama chao. Kwa mantiki hiyo, mipaka ya madaraka ya Bunge Maalumu hayakutokana na nyadhifa zao kama wajumbe, bali ilitokana na uanachama wao.

Kwa sababu zisizoeleweka, katika mchakato wetu wa sasa, dhana na maana ya Bunge Maalumu imepotoshwa sana na baadhi ya wasomi na wasemaji. Jaji Warioba katika hotuba yake aliyoitoa katika mkutano ulioandaliwa na Kituo cha Demokrasia Tanzania amejenga hoja kama ifuatavyo:

“Madaraka ya Bunge Maalumu yanakuwa na mipaka endapo Rasimu ya Katiba imeandaliwa na Tume ya Maadiliko (sic!) ya Katiba au chombo cha aina hiyo. Bunge Maalumu linaweza kuwa huru kurekebisha baadhi ya masharti yaliyomo kwenye Rasimu ya Katiba, lakini si suala la kawaida Bunge Maalumu kubadili hoja ya msingi. Jinsi ushirikishaji wa wananchi unavyokuwa wa wazi na mpana ndivyo madaraka ya Bunge Maalumu yanavyopungua. Mantiki ni kuzuia Bunge Maalumu kunyang’anya madaraka ya wananchi, yaani “act of popular sovereignty”. Watalaamu wa masuala ya Katiba, wanaeleza kuwa madaraka ya Bunge Maalumu katika mazingira haya ni kuboresha Rasimu ya Katiba.

“Kanuni za Bunge Maalumu la Katiba sharti zizingatie kwamba Bunge Maalumu, kwa mujibu wa madaraka liliyopewa chini ya kifungu cha 25(1) cha Sheria ya Mabadiliko ya Katiba, sura ya 83, ni chombo cha kuboresha masharti ya Rasimu ya Katiba.

“Katika kutekeleza madaraka ya kujadili na kupitisha masharti ya kikatiba, Bunge Maalumu litazingatia msingi kwamba masharti ya kikatiba ndani ya Rasimu ya Katiba ni taswira, dira na ndoto za wananchi ambazo zimeelezwa kupitia maoni ya mwananchi mmoja mmoja na makundi ya wananchi kupitia asasi, taasisi, jumuiya na makundi ya watu wenye malengo yanayofanana.

“Bunge Maalumu litafanya kazi ya kuboresha masharti ya kikatiba yailiyomo ndani ya Rasimu ya Katiba pasipo kuweka masharti mapya ambayo kwa taathira yake yanabadilisha au kufifisha masharti ya kikatiba yaliyomo kwenye rasimu ya Katiba. (uk. 10-11).”mwisho wa kunukuu.

Tunaweza tukajumlisha hoja kuu za Jaji Warioba kama ifuatavyo:

Mosi, madaraka ya Bunge Maalumu kubadilisha misingi mikuu ya rasimu au la inategemea nani aliandika rasimu. Kama Bunge lenyewe limeandika rasimu, Bunge lina madaraka hayo, lakini kama rasimu imeandaliwa na ‘Tume ya Mabadiliko ya Katiba au Chombo cha aina hiyo’, Bunge Maalumu linaweza kuirekebisha na kuiboresha, lakini sio kuibadilisha misingi yake.

Pili, hoja hii inatokana na ukweli kwamba wananchi wameshiriki kutoa maoni yao yaliyowekwa katika rasimu. Bunge likibadilisha misingi itakuwa sawa na kunyang’anya ‘madaraka ya wananchi, yaani “act of popular sovereignty”. Hii maana yake halisi ni kwamba utolewaji wa maoni mbele ya rasimu ilikuwa “act of popular sovereignty” ya wananchi; maoni yao ni kielelezo cha mamlaka yao.

Tatu, hoja hizi kuu ni kwa mujibu wa (a) ‘Wataalam wa masuala ya Katiba’; na (b) kifungu cha 25(1) cha Sheria ya Mabadiliko ya Katiba, Sura ya 83.

 

Kutokana na hoja hizi za Jaji Warioba, anatoa maelekezo kwamba kanuni za Bunge Maalumu zitakazotungwa na Bunge Maalumu lenyewe ‘sharti zizingatie kwamba Bunge Maalumu… ni chombo cha kuboresha masharti ya Rasimu ya Katiba.’

Hatuna budi tuchambue hoja hizi moja baada ya nyingine kama ifuatavyo.

Madaraka ya Bunge kutegemea mchakato

Kama nilivyoeleza hapo juu, historia ya dhana ya Bunge Maalumu (Constituent Assembly) inasisitiza kwamba Bunge Maalumu ni mwakilishi wa mamalaka (sovereignty) ya watu. Kujitungia Katiba yao ni kwa mujibu wa mamlaka (sovereignty) ya watu. Kwa kuwa mamilioni ya wananchi hawawezi kukaa chini ya mti na kujadili na kuandika Katiba yao, wao wanachagua wajumbe wao na wanawatuma kufanya kazi moja ya kuwatungia Katiba. 

Rasimu yenyewe ya Katiba inaweza kuandikwa na kamati iliyoteuliwa na Bunge lenyewe (kama ilivyokuwa India wakati wa kuandika Katiba yao ya 1950) au rasimu inaweza kuandaliwa na kuandikwa na Tume (kama ilivyokuwa Uganda wakati wa kuandika Katiba yao ya 1995). Lakini hii haibadilishi dhana na maana ya Bunge Maalumu au kuweka mipaka ya madaraka ya Bunge Maalumu. Katika mifano hii yote miwili, Bunge Maalumu lilibadilisha mambo makubwa katika rasimu. Ukweli ni kwamba, mchakato wa Uganda haukuwa na tofauti kubwa sana na mchakato wetu. 

Tume ya Katiba ya Uganda chini ya Jaji Mkuu ilikusanya maoni na kuandaa rasimu pamoja na taarifa ya uchambuzi wa kina (majuzuu matatu yenye kurasa zaidi ya 1,000). Lakini mikono ya Bunge Maalumu haikufungwa na rasimu, bali lilijadili mambo mengi sana ya msingi kinyume kabisa cha misingi ya rasimu. Kwa mfano, kulikuwa na sauti nzito kutoka kwa wawakilishi wa Buganda ambao walitaka muundo wa shirikisho (federal structure) badala ya muundo wa serikali moja (unitary state). Hata hivyo, hakuna yeyote katika Bunge hili – na lilikuwa na wanasheria waliobobea pamoja na marehemu Profesa Nabudere - waliopinga kwa msingi kwamba mjadala ule ulikuwa ni batili kwa sababu ulikuwa unapingana na misingi ya rasimu. Kulikuwa pia na mjadala mkali kuhusu mfumo wa vyama vingi badala ya mfumo wa vuguvugu yaani ‘movement system’ uliopendekezwa na Tume. Vilevile, hakuna aliyepinga kwa msingi kwamba mjadala ulikuwa kinyume cha sheria au taratibu kwa sababu rasimu iliandaliwa na Tume kutokana na maoni ya wananchi. Isitoshe, pendekezo la Tume lililotokana na maoni ya wananchi kuwa na ‘National State Council’ kusuluhisha migogoro kati ya mihimili ya dola lilitupiliwa mbali na Bunge Maalumu, tena kwa sauti moja.

Kwa kujumuisha, ni wazi kwamba mchakato wenyewe wa kuandika Rasimu ya Katiba unaweza kutofautiana kutokana na hali halisi. Lakini mchakato haubadilishi mamlaka ya Bunge Maalumu au haiathiri dhana yake kama chombo mahsusi cha wananchi.

Ingawa, kisiasa Bunge Maalumu lililochaguliwa moja kwa moja na wananchi linakuwa na uhalali zaidi na hadhi ya juu kabisa, katika hali halisi, kutokana na uwiano wa nguvu za kitabaka na makundi katika jamii, wanaoingia katika Bunge Maalumu wanaweza wakapatikana kwa njia mbalimbali, ikiwemo kuteuliwa, kama tutakavyoona hivi punde. Hata hivyo, bila kujali nani ni wajumbe wa Bunge la Katiba, kisheria dhana na hadhi ya Bunge Maalumu haibadiliki.

Kuhusu ushirikishaji wa watu kutoa maoni

Hoja hii ya Jaji Warioba kwa kweli ni kuhalalisha pendekezo la Tume la serikali tatu, ambalo ndiyo msingi mkuu wa rasimu. Hoja ni kwamba pendekezo hili limetokana na wananchi wenyewe. Niseme tu, kwanza, pamoja na kazi nzito iliyofanywa na Tume, pamoja na kukusanya maoni ya wananchi, hii haitoshi kunyang’anya wananchi mamlaka yao ambayo wanayadhihirisha kupitia Bunge Maalumu.  Tume kamwe haiwezi kuwa na hadhi sawa au zaidi ya Bunge Maalumu. Tume sio mwakilishi wa wananchi, wala haikuchaguliwa na wananchi, wala sio chombo cha kufanya uamuzi. Tume inatoa mapendekezo. Mapendekezo yanaweza kukubaliwa au kutupiliwa mbali.

Kama kweli, jukumu la Bunge Maalumu ni kuboresha tu au kurekebisha tu mapendekezo bila kubadili misingi yake, basi hatukuwa na haja ya kuwa na Bunge lenyewe. Mapendekezo ya Tume yangeenda moja kwa moja kwa wananchi kupigiwa kura ya maoni. 

Pili, ukiangalia kwa makini takwimu zilizotolewa na Tume yenyewe, wala sio sahihi kusema kwamba wananchi waliowengi walitaka serikali tatu. Kwa jumla, waliotoa maoni mbele ya Tume ni watu 351,664 (angalia Jedwali 3, uk. 9) kati ya hao, 47,820 tu (asimilia 14) waligusia muundo wa Muungano. Asilimia 86 wala hawakuzungumzia muundo wa Muungano kwa maana ya serikali moja, mbili au tatu au Muungano wa Mkataba. Wao walikuwa na mambo tofauti kabisa kuhusu maisha yao. Kati ya waliogusia muundo asilimia 30 walitaka serikali mbili, asilimia 37 walipendekeza serikali tatu na asilimia 25 walitaka Muungano wa Mkataba; asilimia nane walitaka serikali moja.

Kwa hivyo, waliopendekeza serikali tatu ni theluthi moja tu ya waliogusia muundo wa Muungano, na ni asilimia tano tu ya waliotoa maoni. Waliotaka serikali mbili na Muungano wa Mkataba ni asilimia 55, yaani zaidi ya nusu ya waliotoa maoni juu ya muundo wa Muungano. Hata ukichanganya waliotaka serikali moja na serikali mbili ni asilimia 38, inazidi kidogo wale waliotaka serikali tatu. Kwa takwimu hizi za Tume yenyewe, utasemaje kwamba serikali tatu ni chaguo la wananchi na ni ‘taswira, dira na ndoto za wananchi’?

Sidhani kama kuna haja ya kusema zaidi juu ya hoja hii: haina mashiko wala ushahidi wa maana.

Kuhusu maoni ya wataalamu wa kikatiba

Jaji Warioba anadai kwamba wataalamu wa masuala ya kikatiba wanaunga mkono kwamba Bunge Maalumu lina mipaka ikiwa mchakato umefuata kuwa na Tume ya kuandaa rasimu. Bahati mbaya hakutaja majina yao wala kunukuu maandishi yao. Kwa hivyo ni vigumu kujua hao wataalamu ni nani na walisema nini na katika muktadha upi.

Kuhusu kifungu cha 25(1) ya Sheria ya Mabadiliko ya Katiba

Inadaiwa na Jaji Warioba na wengine kwamba kifungu cha 25(1) cha Sheria ya Mabadiliko ya Katiba imeweka mipaka ya madaraka ya Bunge Maalumu. Kifungu hiki kwa lugha ya Kiswahili kinasema: “25(1) Bunge Maalumu litakuwa na mamlaka ya kujadili na kupitisha masharti ya Katiba inayopendekezwa … .”

Kwa mujibu wa kifungu hiki Bunge Maalumu lina uwezo wa kwanza; kujadili na pili; kupitisha. Kifungu hiki hakisemi kwamba baada ya kujadili masharti ya rasimu, Bunge halina mamlaka ya kuyabadili. Yaani maana sahihi ni kwamba baada ya kujadili Bunge (a) linaweza kupitisha masharti haya kama yalivyo; au (b) kubadili, na kuyapitisha mabadiliko. Hakuna popote pale neno ‘kuboresha’ limetumika. Kama kweli, nia ilikuwa ni kulipa Bunge mamlaka ya kuboresha au kurekebisha tu sheria ingesema hivyo. Kuna mantiki gani ya kujadili kama huna uwezo wa kuibadili au hata kuitupilia mbali?

Kifungu 25(1) cha Kiingereza kimeliweka jambo hili wazi zaidi: kwamba; “The Constituent Assembly shall have and exercise powers to make provisions for the New Constitution of the United Republic of Tanzania … .”

Maana ya ibara hii ni wazi kabisa. Bunge Maalumu ndicho chombo kinachoweka masharti ya Katiba Mpya ya Jamhuri ya Muungano. Inaelekea tafsiri ya Kiswahili ni mbaya lakini mantiki yake ni ileile ya yale yanayoelezwa katika kifungu cha Kiingereza.

Kwa kuhitimisha, ni wazi kabisa kwamba Sheria ya Mabadiliko ya Katiba haikuweka mipaka ya mamlaka ya Bunge Maalumu kama invyodaiwa. Na isingeweza kufanya hivyo kwa sababu sheria yenyewe ilipitishwa na Bunge la kawaida, tena sio kwa theluthi mbili, ambayo ingeipa sheria ya mabadiliko hadhi ya sheria ya kikatiba (constitutional act). Na hatimaye pendekezo (proposed constitution) la Bunge Maalumu halirudi kwa Bunge la kawaida bali linapelekwa moja kwa moja kwa wananchi kupigiwa kura ya maoni. Kwa hivyo, wananchi watalipigia kura pendekezo la Bunge Maalumu na sio rasimu ya Tume. Rasimu ya Tume itakuwa na 

nafasi ya kihistoria tu, sio ya nguvu za kisheria.

Nafasi ya Bunge Maalumu ni ya kipekee kabisa katika mchakato wa kutunga Katiba Mpya. Nafasi yake ni nzito kuliko ile ya Tume na muhimu kuliko kura ya maoni. Hii ni kwa sababu Bunge Maalumu ndicho chombo cha kufanya uamuzi mzito, sio Tume. Bunge ndilo litapitia rasimu ibara kwa ibara, kufanya uchambuzi, kutathmini athari zake kwa taifa, kuhakikisha kwamba hakuna migongano katika ibara, kuangalia kwa undani mfumo na muundo unaopendekezwa unatekelezeka au hapana na, muhimu kuliko yote, mfumo unaopendekezwa utaimarisha utulivu, amani na umoja wa nchi (national and territorial integrity) au utazaa vurugu, migogoro na hatimaye uvunjaji wa nchi.

Ndiyo maana, wachache wetu tulipendekeza tuwe na Bunge Maalumu la kuchaguliwa na wananchi moja kwa moja. Lakini watawala wetu, pamoja na watawala watarajiwa na wengi wa wanaharakati, katika busara zao na kwa maslahi yao, hawakutilia maanani pendekezo letu. Tumepoteza nafasi ya kipekee ya kihistoria ya kuwa na Bunge Maalumu la kuchaguliwa, jambo ambalo limetufikisha hapa tulipo. 

Tufanye lolote linalowezekana pamoja na kuibua mijadala na uelewa miongoni mwa wananchi bila jazba za kichama. Hili ni jukumu letu kama wasomi. Tusije tukavunja nchi yetu na kulisambaratisha taifa. Historia na vizazi vijavyo havitatusamehe.

Source:www.raiamwema.co.tz- Issa Shivji